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邵阳县
厘清思路,转“评”为“算”
发布时间:2019-10-12 14:56 | 点击数: 字体:【

厘清思路,转“评”为“算”

    

我国的社会救助有着悠久的历史传承,早在元末明初的封建时代,南方一些大家族便有购置“族田”的习俗,用“族田”的收入来救助族里的鳏寡孤独。新中国成立后,社会救助逐渐由民众的自发行为转变为政府的一项重要职能,随着2014年《社会救助暂行办法》的颁布实施,社会救助更是以法律的形式确定为我国社会保障体系的重要组成部分。

城乡最低生活保障做为社会救助的一种最基本救助方式,不仅保障了城乡困难群众的最基本生活所需,更创造了制度的延展性和持续性,使之成为困难群众最牢固的一道“生命线”。我县早在2002年便开展了城市低保的认定工作,2006年又启动了农村低保,十多年来,取得了不少成绩,也积累了一些工作经验,但城乡低保对象的认定一直都沿用着“个人申请—民主评议—乡镇审核—县局审批”这一模式,而其中“民主评议”更是占据着主导性和决定性的作用。本文将就“民主评议”的利与弊,以及如何消除弊端,最大化的发挥“民主评议”的作用,逐渐实现“以评为主、以算为辅”向“以算为主、以评为辅”的转变进行一些探讨。

一、“民主评议”的发展过程

“民主评议”的发展可以分为三个阶段,第一阶段自2006年至2009年,为粗放式“评议”阶段;第二阶段自2009年至2013年,为集中式评议阶段;从2013年至今,为听证性评议阶段。

2006年《湖南省人民政府关于建立农村最低生活保障制度的通知》(湘政发[2006]28号)规定:农村居民申请农村低保待遇,以家庭为单位,由户主向其户籍所在地的村(居)民小组提出书面申请由全体18岁以上在家村民按比例进行投票表决”这种评议的方式更像是一种“全民表决”,它在最大程度上代表了群众的集体意志,也表现出了一定的公平、公正性。但由于低保对象的动态性和时效性,用这种类似于全体村民投票选举的方法来确定保障对象,无疑将会耗费极大的人力物力,而且也极大的占用了农村劳动人口的劳动时间,不仅大大增加了行政成本,人民群众的反响也特别强烈。

因此,2009年全国农村低保与扶贫开发两项制度有效衔接工作在我县进行试点时(以下简称“试点”),“投票”制遭到弃用,“民主评议”制逐步启用并完善。民主评议的发展进入第二阶段,既“集中评议”阶段。它的根本思路就是放弃大范围、高成本的群众“海选”方式,而是采用了“群众选代表,代表评低保”这种相对集中的方法。首先由全体村民选出一定数量的“评议代表”,评议代表一般包含村委会干部、党员组长、普通村民、困难群众等;代表的任期也较为固定,且能在一定程度上代表农村各类群体。这一制度在当时得到了充分的肯定和发展,“试点”过程中,人民群众充分发挥集体才智,创造成“十评、十不评”,“五评五看”等具有地方特色且切实可行的操作方法,也为当年的“试点”的成功,积累了宝贵的工作经验和奠定了坚实的群众基础。

2013年,随着《湖南省人民政府关于加强和改进最低生活保障工作的实施意见》(湘政发[2013]35)的出台,民主评议工作进入第三阶段。《意见》规定:“入户调查结束后,乡镇人民政府应当组织村(居)民代表对申请人申明的家庭收入、财产状况以及入户调查结果的真实性进行评议。”这一规定的意义在于:民主评议不再直接评选出低保对象,而是只对申请家庭的家庭收入、财产状况的入户调查结果是否真实和完整进行评议,民主评议的结果也只做为低保审核的一种参考依据。

二、“民主评议”的利与弊

“民主评议”制度从它的产生到不断发展完善,自有其广泛的土壤,其最主要的方式是集中评议制,最大的特点在于充分尊重民意和最大程度的体现群众集体意志。评议代表从群众中产生,由群众选举而来,且具有广泛的代表性,这种集体自决制,除了保证低保对象产生的公开透明,更为推动城乡最低生活保障制度的发展和完善做出了应有的贡献。但是马克思哲学矛盾论同时指出:任何事物都是对立且统一的,有利既有弊。“民主评议”也不例外,既有其积极的一面,同时也存在着不可忽视的弊端,如以下三个方面:

一是不够“民主”。“由群众选代表,由代表评低保”看起来似乎充分代表了民意,但这个“民意”有其一定的局限性和片面性。如在我县蔡桥乡龙口村,该村80%的村民都姓周,其它诸如田、莫、尹等姓氏的村民比例非常少,所选出来的民主评议代表也多是以周姓为主。我县历来有修族谱、排班论辈等传统的家族思想,同姓氏的人一般都会形成一种互帮互助的聚力,所以该村在进行低保评议的时,周姓村民往往会占据优势,而同等条件下的其它姓氏村民则会出现落评或无法评议通过的情况。

二是不够“真实”。低保对象的认定是以其家庭经济收入和财产状况为标尺的,说到底就是“谁最困难谁先上”。但民主评议代表的“民意”大多包含着个人意志,既“民心所向”,如果一个人或一个家庭失去了“民心”,那么它既使再困难再符合条件,也会有可能在民主评议时通不过。如我县长乐乡塔桥联合村有一户袁姓村民,该村民患多种疾病已部分丧失劳动能力,妻子则因为意外致残完全失去了劳动能力,一个女儿已成家,但因患有重病,家庭经济条件也很差,另一个女儿则还在上学。由于该村民历来性格强势,与村民多有不睦,加之受传统思想的影响,认为自己只生育二个女儿没有儿子,心中产生自卑感,所以处处与人争强好胜,导致在村民中的口碑极差。所以尽管他的家庭已经十分困难,女儿面临辍学的危险,但数次申请低保都在民主评议时无法通过。县民政局了解这一情况后,专门派出工作组,分头做评议代表的工作,才在最后一次评议时勉强通过。

三是缺乏监督。民主评议制度体现的是“民意”,表现出来的是“民心”,所以它本身就不具备监管的条件,也缺乏有效的监管手段,往往就会出现一些所谓的“滥好人”。如有一次笔者在参加黄亭市镇金峰村的村级民主评议会时,有一位邓姓村民评议代表,从评议开始的第一个人到最后一个人,全部都举手表示通过。笔者会后私下跟他交谈时,他说道:“大家都是乡里乡亲的,不举手心里过意不去,而且这钱是政府来的,不要白不要。”如此言论,除了曲解社会救助的真正含义,更是把社会救助当成了一种普遍福利。

三、“民主评议”的现状

2013年省人民政府正式颁布文件《湖南省人民政府关于加强和改进最低生活保障工作的实施意见》,《意见》指出:民主评议仅对入户调查结果的完整性、客观性、真实性进行评议;次年,省民政厅再次公开强调:要彻底转换思路改“以评为主、以算为辅”为“以算为主、以评为辅”,既以家庭经济状况调查、收入核算、财产认定的结果来确定申请对象是否符合低保条件,而民主评议只做为一种辅助手段和参考依据。

时间来到2019年,为贯彻落实“以算为主、以评为辅”的主题思想,切实摸清民主评议制度的现状,笔者选取了全县十个乡镇的十个行政村做走访调研。所选的调研村中既有贫困村,也有非贫困村;有中心城镇经济状况较好的村,也有偏远乡镇比较落后的村,具有一定的代表性。从走访调研的情况看,十个村中按照固有的思维模式,仍然采取民主评议“一锤定音”的方式决定低保的有七个村;真正落实“以算为主、以评为辅”的只有两个村;还有一个村采取召开村干部会议的方式,集体讨论决定低保对象。

造成这一现象的原因有很多,如老百姓心目中根深蒂固的“社会福利”思想;认为集体评议出来的结果一定是公平、公正的等等。但究其根本原因,在于乡镇人民政府没有承担起最低生活保障办理过程中的主体责任,没有真正落实入户调查和收入核算制度。

四、厘清思路,转“评”为“算”

如何切实转变思路,落实“以算为主、以评为辅”的主体责任,确保最低生活保障的各项制度顺利实施,真正实现“应保尽保、公平公正”的良好低保运行环境,应从以下四个方面着手:

一是提高认识,树立正确的社会救助观念。社会救助是以“救急难、兜底线”为原则的基本生活救助,其目的是保障城乡困难群众的最基本生存所需,困难群众家庭主要劳动力因病、残或其它原因丧失劳动能力,无法通过诚实劳动满足家庭基本生活所需时,城乡低保予以补足。城乡低保对象的认定必须坚持收入和财产两大基本要素,做到“一根标杆、一个尺寸”,任何掺杂私人情感因素在内的认定方式,得出的结果都将影响到低保的公平、公正和政策的延续性。

二是做好宣传,切实纠正偏差的社会福利思想。目前我县群众中“争低保、要低保”的现象非常突出,有些不理解的群众为了申请低保甚至采取胡搅蛮缠、威胁、漫骂等手段,更有甚者甚至认为吃低保是一件很光荣的事。如此种种,根本原因就在于群众对低保政策的曲解,认为社会救助也是社会福利的一种,要纠正这种偏差的思想,就必须加大宣传引导的力度,要多角度、全方位的立体式宣传,采用拉横幅、贴标语、播放电视宣传片、编排戏曲、讲故事等群众喜闻乐见的方式,进行教育和引导。村乡两级干部在进行入村走访时,居民家中、田间地头,都可以做为宣传讲解政策的场所。唯有切实转变了人民群众的思想,社会救助才会有更好的生存土壤,才会沿着更健康的方向发展下去。

三是落实制度,坚持科学的收入测算方法。首先,乡镇人民政府要切实承担起城乡最低生活保障办理的主体责任,严格落实入户调查制度,通过入户调查,与群众面对面交谈,可以判断出申请家庭的住房情况、生活情况、人口情况、劳动力状况等等信息。其次,要进一步完善收入核算办法,建立一整套种养收入核算标准,通过大数据采集和分析得出本地区种养业的成本和产出,得出家庭种养的纯收入;对于外出务工人员,收入难以核算的对象,可以采取信函索证、邻里走访等方式进行求证。最后,要进一步完善居民家庭经济状况核对平台,增加核对项目,将银行存款等家庭财产数据列入核对平台数据库,力求全面精准的认定家庭财产。

四是强化监管,建立完善的追责问责机制。目前对于最低生活办理人员的追责制度比较完善,但是对于采取隐瞒收入、转移财产等行为骗取低保金的对象,并没有建立一套完整的追责机制,或者既使有制度,也很难得到贯彻落实。要借鉴欧美等国家的先进经验,对于骗保、老赖或者有劳动能力但好吃懒做靠低保渡日的对象,除了及时清退外,还要采取多种手段追回所冒领的低保金,并在公众媒体进行曝光,纳入全社会征信系统,使骗保对象无所循形,让失信人员受到全社会的唾弃。

(来源:邵阳县民政局  撰稿人:易志云)

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